美国的监管改革与启示

1934年,美国证券交易委员会(SEC)成立。作为美国议会授权的监管机构,它的主要职责是监管上市公司和证券市场的运行情况,并制定相关的公司治理准则。而1933年《证券法》和1934年《证券交易法》是美国政府对公司治理和证券市场实施监管的法律依据。美国的监管法律和机构一向是美国人的骄傲,然而自2001年起,美国爆发出一系列的财务丑闻,许多大公司,如安然、世通等相继破产,这引起了人们对美国监管法律和制度的质疑。为此,证券交易委员会对监管法律和机构都作出了相应的改革,以加强监管力度。

(一)监管法律的变化——《SOX法案》

2002年7月,美国总统布什正式签署了2002年《萨班斯-奥克斯莱法案》(简称《SOX法案》),其内容主要是加强审计独立性、完善公司治理、强化信息披露、防止欺诈行为等,它被认为是1934年以来最具影响力的一部监管法律。它对公司内部治理结构安排作出了详细的规定:

第一,对审计委员会的规定。《SOX法案》要求上市公司审计委员会的成员必须全部由独立董事组成;审计委员会成员不得与公司有其他关联关系;审计委员会成员不得接受公司给予的咨询费等津贴之外的报酬。会计师事务所向上市公司提供审计服务必须经过公司审计委员会的批准。

第二,对管理层的监管。《SOX法案》明确要求公司的CEO和CFO证实向SEC申报的定期报告中不存在虚假、遗漏或者误导。如果发现公司公布的定期报告有重大违规而被要求重新编制并申报时,CEO和CFO将把所有奖金、红利等奖励性报酬以及通过买卖该公司证券的收益返还给公司。

同时,要求管理层加强信息披露,包括对定期报告中资产负债表外部分的披露;对涉及主要股东和高级管理者交易的披露;对审计委员会财务专家的披露;管理当局对公司内部控制有效性进行评估,并且要求公司的审计师对管理层的评估报告予以鉴定,评估报告和鉴定报告需要被披露。

(二)监管机构的调整

美国对监管机构的调整包括公众公司会计监督委员会(PCAOB)的建立和对注册会计师事务所的监管调整两个方面。

(1)在《SOX法案》实施之前,美国注册会计师协会(AICPA)负责制定公认审计准则(GAAS),并且对上市公司的审计情况以及注册会计师(CPA)事务所的运行情况进行监管。但是2001年之后的财务丑闻,使投资者对美国注册会计师协会失去信心,为此,根据《SOX法案》,美国证券交易委员会建立了公众公司会计监督委员会(PCAOB)来执行美国注册会计师协会的主要职责,它受到证券交易委员会的直接监督。

《SOX法案》规定公众公司会计监督委员会的职责主要包括:负责会计师事务所的注册,只有在该委员会注册并通过检查的会计师事务所才有资格向公众公司提供审计业务;调查会计师事务所的审计情况,对违规的会计师事务所进行惩罚;对注册会计师的独立性、职业道德和工作质量进行审查;制定审计准则;等等。

公众公司会计监督委员会的成员有5人,都是由证券交易委员会任命,其中,只有2名可以是注册会计师。《SOX法案》规定公众公司会计监督委员会的成员不得参加职责之外的商业活动,如通过向公众公司提供咨询服务获取报酬等。同时,《SOX法案》还规定,公众公司会计监督委员会是一个非营利机构,其资金主要来自公开发行证券的公司和因负责会计师事务所的注册和审核而由会计师事务所提供的资金。

(2)对注册会计师事务所的监管调整。在过去,一些注册会计师事务所会为审计客户提供咨询等非审计服务,这些咨询费用的数目常常很大,甚至高于审计费用。安然、安达信的财务丑闻被披露之后,为增强注册会计师事务所的审计独立性,《SOX法案》规定:禁止审计师为审计客户提供评估或估价服务、精算服务、法律服务等非审计服务,会计师事务所的非审计服务收入不得超过事务所总收入的5%;所有审计服务和非审计服务都必须得到事先批准;要求审计合伙人轮换,即主管审计合伙人和复核审计合伙人为同一审计客户连续提供审计服务不得超过5年;建立注册会计师审计回避制度,避免利益冲突等。

(三)美国监管改革的启示

美国通过《SOX法案》的实施对公司内部治理结构和监管机构进行了更加严格的监管,使内部治理结构更加完善,有利于提升信息披露的真实性,加强对经营者的监督,同时也使监管机构更好地发挥监督企业的作用,对我国的公司治理改革具有很大启示。

第一,加强审计委员会的作用,完善公司内部监管体系。审计委员会作为董事会的下设机构,对公司内部治理起着重要作用,它负责监督公司的内部审计制度及运行情况,审核公司的财务报表,提议聘请或更换外部审计机构,审查公司的内控制度等。为此,当美国出现财务丑闻后,《SOX法案》对加强审计委员会的独立性方面作了特别规定:要求上市公司审计委员会的成员必须全部由独立董事组成;审计委员会成员不得与公司有其他关联关系;审计委员会成员不得接受公司给予的咨询费等津贴之外的报酬。在我国,2001年《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和2002年《上市公司治理准则》中,对审计委员会作了规定:上市公司董事会可以按照股东大会的有关决议,设立战略、审计、提名、薪酬与考核等专门委员会。专门委员会成员全部由董事组成,其中审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人,审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。但是对审计委员会的设立只是上市公司的自愿行为,并未强制执行,而且在新《公司法》中也没有对审计委员会的特别规定,这使得我国的许多上市公司没有重视审计委员会的作用,使公司的内部监管体系得不到进一步的完善。

第二,加强对会计师事务所的监管。会计师事务所作为公司的外审机构,对公司财务报表和信息披露的审核起着重要的作用。安达信的垮台使人们对美国会计师事务所丧失信心,为此,《SOX法案》规定:禁止审计师为审计客户提供评估或估价服务、精算服务、法律服务等非审计服务;要求审计合伙人轮换,即主管审计合伙人和复核审计合伙人为同一审计客户连续提供审计服务不得超过5年;建立注册会计师审计回避制度,避免利益冲突等。其中,审计合伙人轮换制对提高审计工作的独立性,防止公司和审计人员之间联合造假起了重要的作用。不仅要通过制定相关的法律和法规来加强对会计师事务所的监管,同时相关机构对会计师事务所的监管也非常重要。根据《SOX法案》,美国证券交易委员会建立了公众公司会计监督委员会(PCAOB),对会计师事务所具有审批注册权、调查权、惩罚权和监督权。

第三,加强法律监管力度。政府通过制定法律对公司进行外部监管,但管理者也有自己的权衡机制。当他们因自己的机会主义行为给公司和股东带来损害而负经济责任和法律责任时,管理者会衡量这种机会主义行为的收益与法律和经济制裁两者孰轻孰重。如果收益大于制裁带来的损失,则他们会漠视法律,践踏公司和股东的利益。为此,有力的监管法律是外部监管的必要手段。在《SOX法案》中,加重了对高级管理人员违法行为的惩罚力度。如《SOX法案》规定,如果公司CEO或CFO对明知财务报告没有满足要求却蓄意签署证明,最高可处500万美元的罚款或者20年的监禁等。这些都表明了美国自安然等重大财务丑闻之后,制定的法律更具震慑力,使高级管理者不敢轻易以身试法。

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